基本情況

      棚戶區改造專項債券是地方政府專項債券的一個品種。以項目對應并納入政府性基金預算管理的國有土地使用權出讓收入或國有土地收益基金收入償還的地方政府專項債券。

      棚戶區改造范圍既包括一般意義上的城鎮棚戶區（含城中村、城市危房），還包括國有工礦（含煤礦）棚戶區、國有林區（場）棚戶區和危舊房、國有墾區危房改造項目等，這些棚戶區類型的共同特點是土地產權為國有土地，也就是不包括農用地或集體用地。

地方政府棚改資金主要由國有平臺公司向國家政策性銀行進行貸款，占棚改項目投資的比例達到97%以上，國家、省級財政僅提供2%至3%的棚改專項補助及配套資金。顯然，國家政策性銀行在棚改上承擔了較大的資金壓力。但隨著地方政府融資規模不斷擴大，為遏制政府債務過快增長勢頭，防范政府債務風險，國務院加強了對地方政府舉債融資行為的監督。這是繼土地儲備、政府收費公路專項債券之后第三個全國性的“市政收益債”品種。

      棚戶區改造是更好解決群眾住房問題的重要舉措。2018年《政府工作報告》提出，2018年啟動新的三年棚改攻堅計劃，當年開工580萬套。棚改需要資金量較大，以2017年為例，據統計，當年全國各類棚戶區改造開工609萬套，完成投資1.84萬億元。因此，融資問題關系棚戶區改造能否順利推進。兩部門指出，為完善地方政府專項債券管理，規范棚戶區改造融資行為，堅決遏制地方政府隱性債務增量，2018年在棚戶區改造領域開展試點，有序推進試點發行地方政府棚戶區改造專項債券工作，探索建立棚戶區改造專項債券與項目資產、收益相對應的制度，發揮政府規范適度舉債改善群眾住房條件的積極作用。棚戶區改造項目通常都需要幾十億甚至上百億元資金投入，當前政府財政撥款、土地出讓金凈收益以及國家政策性銀行貸款等融資方式已顯現出資金規模不夠、持續性不足等問題。部分地區利用棚改形成的土地作杠桿開展大規模基建投資，可能產生效率不高、風險隱匿等問題。而棚改專項債與項目資產、收益相對應，有利于防范債務風險。

發行情況

      隨著市場經濟的迅速發展和城市建設的推進，為完善地方政府專項債券管理，規范棚戶區改造融資行為，堅決遏制地方政府隱性債務增量，2018年4月3日，財政部和住建部發布《試點發行地方政府棚戶區改造專項債券管理辦法》（財預〔2018〕28號），允許地方今年在棚戶區改造領域開展發行專項債券試點，有序推進試點發行地方政府棚戶區改造專項債券工作，探索建立棚戶區改造專項債券與項目資產、收益相對應的制度，發揮政府規范適度舉債改善群眾住房條件的積極作用，這既可以發揮政府規范適度舉債來改善群眾住房條件，同時借此給地方融資“開前門”，也可以減少地方政府違規融資沖動，遏制隱性債務增量。

（1）發行主體

       省、自治區、直轄市政府（以下簡稱省級政府）為棚改專項債券的發行主體。試點期間設區的市、自治州，縣、自治縣、不設區的市、市轄區級政府（以下簡稱市縣級政府）確需棚改專項債券的，由其省級政府統一發行并轉貸給市縣級政府。

 經省政府批準，計劃單列市政府可以自辦發行棚改專項債券。

（2）發行與流通方式 

      采取市場化方式發行，在銀行間債券市場、證券交易所市場等交易場所發行和流通。

（3）發行額度

      財政部在國務院批準的年度地方政府專項債務限額內，根據地方棚戶區改造融資需求及納入政府性基金預算管理的國有土地使用權出讓收入、專項收入狀況等因素，確定年度全國棚改專項債券總額度。各省、自治區、直轄市年度棚改專項債券額度應當在國務院批準的本地區專項債務限額內安排，由財政部下達各省級財政部門，并抄送住房城鄉建設部。預算執行中，各省、自治區、直轄市年度棚改專項債券額度不足或者不需使用的部分，由省級財政部門會同住房城鄉建設部門于每年8月31日前向財政部提出申請。財政部可以在國務院批準的該地區專項債務限額內統籌調劑額度并予批復，同時抄送住房城鄉建設部。

（4）債券期限

      棚改專項債券期限應當與棚戶區改造項目的征遷和土地收儲、出讓期限相適應，原則上不超過15年，可根據項目實際適當延長，避免期限錯配風險。

（5）還款來源

      棚戶區改造專項債券以項目對應并納入政府性基金預算管理的國有土地使用權出讓收入、專項收入進行償還，專項收入包括屬于政府的棚改項目配套商業設施銷售、租賃收入以及其他收入。

棚戶區改造專項債券特點

（1）償債資金來源包括商業設施銷售、租賃收入

     棚改專項債券的償債資金來源包括兩個部分，一是對應土地出讓收入，這部分資金納入政府性基金預算管理；二是配套商業項目的銷售、租賃等專項收入，比如棚改項目經常可見安置住房配套的商鋪和停車位的銷售或出租收入，棚戶區對應土地一級開發過程中形成的地下綜合管廊等資產的租賃收入等。

（2）棚改專項債券期限可以超過15年

      28號文規定：“棚改專項債券期限應當與棚戶區改造項目的征遷和土地收儲、出讓期限相適應，原則上不超過15年，可根據項目實際適當延長，避免期限錯配風險”。土地儲備專項債券和收費公路專項債券的期限均不得超過15年，而棚改專項債券則“可根據項目實際適當延長”，實際上是首次允許突破15年上限。

（3）可設置提前償還條款

      28號文允許棚改專項債券約定提前償還債券本金的條款，土地儲備專項債券的文件（62號文）中也有相同規定，但是目前尚未有提前償還條款的地方債發行。

（4）可以周轉償還

      周轉償還意味著地方債到期后，如果債券對應項目無法實現收入或者實現的收入尚無法覆蓋本息償付，地方政府可以在專項債券限額內，繼續發行棚改專項債“周轉償還”。

棚戶區改造專項債券的優勢

（1）試點發行棚改專項債有利于棚改規范化

      棚戶區改造作為我國一大民生工程，也是推進新型城鎮化的重要舉措。2017年我國各類棚戶區改造開工609萬套，完成投資1.84萬億元。2018年棚戶區改造任務有所下調，但融資需求仍不小。國務院確定實施2018年到2020年3年棚改攻堅計劃，將再改造各類棚戶區1500萬套。近幾年棚改的力度持續加大，各類亂象也有所冒頭，試點發行棚改專項債有利于建立完善棚改的嚴格核算制度，防范各類借棚改亂發債、不精準考核等問題，試點發行棚改專項債有利于棚改規范化。

（2）棚戶區改造專項債券是政府融資更加透明

      棚改專項債券能較好地保障棚戶區改造資金供給，也使得地方政府在棚戶區改造的時候資金運用的來源都比較清晰，募集多少、怎么募集、利率水平等等都會比較清晰，也有助于地方政府不斷地改善其債務管理，使得其債務狀況更加清晰，有助于更好地控制住那些隱性債務的發展。所謂專項債就是專款專用。

（3）替代現有的城投債，弱化地方政府對于平臺公司的依賴

      棚改專項債設立的優勢在于將棚改類城投債的需求完全轉化為地方政府債，既降低了地方政府的利息負擔，同時弱化了城投平臺的地位。地方政府融資模式未來的方向是逐步弱化城投債的名義和實際的意義，最終演變為一體多面的融資結構。以地方政府一般債券為主體，各種專項債券為結合，省級人民政府為主體發行，或者為下級政府代為發行轉貸，未來最終演變為各地級市發行自己的“市政債”，逐步弱化城投平臺的地位。棚改這個項目一直是地方融資需求的大項，也是城投債發行中主要的募集資金用途。若地方政府棚改類城投債的需求完全轉化成地方政府債券，則地方政府的利息負擔降低，同時也會大大降低對城投平臺的依賴，并達到降低城投平臺地位的多重作用。

棚戶區改造專項債券發行規模

   2018年6月20日，天津市紅橋區棚戶區改造專項債券（一期）通過財政部上海證券交易所政府債券發行系統成功發行，標志著自財政部、住房城鄉建設部3月1日聯合印發《關于印發<試點發行地方政府棚戶區改造專項債券管理辦法>的通知》以來，全國首單棚改專項債正式落地。本期棚戶區改造專項債券，對應項目為天津市西沽南片區棚戶區改造項目和天津市紅橋區西于莊地區棚戶區改造項目，期限5年，預計融資規模為108億元，本期發行規模15億元。

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